การให้เอกชนร่วมลงทุนพัฒนาและบริหารจัดการทางหลวง

กรมทางหลวงเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบในการพัฒนาและดูแลรักษาโครงข่ายทางหลวงทั่วประเทศ ให้มีความสะดวก รวดเร็ว ปลอดภัย สนับสนุนและส่งเสริมการพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ โดยปัจจุบันกรมทางหลวงมีแผนงานโครงการและภารกิจที่จะต้องดำเนินการเป็นจำนวนมาก เพื่อเตรียมความพร้อมและตอบสนองความต้องการของประชาชนผู้ใช้ทางให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ดี ด้วยสภาพแวดล้อมที่มีความท้าทายในการขับเคลื่อนภารกิจต่างๆของกรมทางหลวง โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาข้อจำกัดด้านงบประมาณและบุคลากร เป็นปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลให้การดำเนินงานภารกิจที่สำคัญบางส่วนไม่เป็นไปตามแผนงานที่วางไว้ อาทิเช่น การพัฒนาโครงข่ายทางหลวงพิเศษระหว่างเมืองจำนวน 13 เส้นทาง ระยะทางรวม 4,150 กิโลเมตร ตามมติคณะรัฐมนตรี ปี 2540 ซึ่งการลงทุนก่อสร้างทางหลวงพิเศษระหว่างเมืองแต่ละเส้นทางจำเป็นต้องใช้งบประมาณลงทุนที่สูง ตลอดจนปริมาณภาระงานต่างๆ ของกรมทางหลวงที่มีเป็นจำนวนมากและครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ อาทิเช่น งานบำรุงรักษาเส้นทาง รวมถึงอุปกรณ์และเครื่องหมายจราจร รวมระยะทางกว่า 5 หมื่นกิโลเมตร งานบริหารจัดการด่านชั่งน้ำหนักถาวร 70 แห่ง งานบริหารจัดการจุดพักรถหรือศูนย์บริการทางหลวงทั่วทุกภูมิภาคของประเทศ ตลอดจนระบบงานบริการต่างๆ บนทางหลวงพิเศษระหว่างเมืองที่เปิดให้บริการในปัจจุบัน เช่น การจัดเก็บค่าธรรมเนียมผ่านทาง งานบริหารข้อมูลและข่าวสาร งานอำนวยการจราจร งานกู้ภัยและระบบช่วยเหลือฉุกเฉิน ฯลฯ ซึ่งมีแนวโน้มจะเพิ่มมากขึ้นตามแผนการพัฒนาโครงข่ายมอเตอร์เวย์เส้นทางใหม่ที่อยู่ระหว่างดำเนินการ จึงทำให้ข้อจำกัดด้านงบประมาณและบุคลากรดังกล่าว มักกลายเป็นอุปสรรคที่สำคัญและส่งผลกระทบต่อประสิทธิภาพในการดำเนินภารกิจในปัจจุบัน ทั้งด้านงานบำรุงรักษา การบริหารจัดการ การให้บริการและอำนวยความสะดวกแก่ประชาชนผู้ใช้ทาง

ด้วยข้อจำกัดด้านงบประมาณและด้านบุคลากรในการพัฒนาและบริหารจัดการทางหลวง เป็นปัญหาอุปสรรคที่สำคัญในปัจจุบันและจะมีความท้าทายเพิ่มมากยิ่งขึ้นในอนาคต กรมทางหลวงจึงจำเป็นต้องพิจารณาแนวทางเลือกในการให้เอกชนมีส่วนร่วมดำเนินงานในกิจการของรัฐ (Public Private Partnership: PPP) สำหรับการลงทุนและบริหารจัดการทางหลวง เพื่อขับเคลื่อนภารกิจต่างๆ ของกรมทางหลวง ให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และสอดคล้องกับทิศทางยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศที่มุ่งเน้นให้ภาครัฐเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงานและบริหารจัดการ ควบคู่กับการรักษาวินัยทางการเงินการคลังของประเทศ  

การให้เอกชนมีส่วนร่วมดำเนินงานในกิจการของรัฐ (Public Private Partnership) หรือ PPP คืออะไร

การให้เอกชนมีส่วนร่วมดำเนินงานในกิจการของรัฐ หรือ (Public Private Partnership) หรือ PPP คือ การให้เอกชนมีส่วนร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะในระยะยาว ซึ่งเป็นบริการสาธารณะที่ปกติแล้วรัฐจะเป็นผู้ดำเนินการเองโดยเอกชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมต่างๆ เช่น การจัดหาเงินทุน การก่อสร้าง การดำเนินการ การบำรุงรักษา และการให้บริการตลอดระยะเวลาของสัญญา ซึ่งภาคเอกชนจะได้รับผลตอบแทนในรูปแบบต่างๆ เช่น สิทธิการจัดเก็บค่าบริการจากผู้ใช้ สิทธิการจัดเก็บรายได้เชิงพาณิชย์  ภาครัฐจ่ายค่าตอบแทนการดำเนินงานหรือบริหารงานให้แก่เอกชน หรือภาคเอกชนอาจมีการจ่ายส่วนแบ่งรายได้กลับคืนให้แก่ภาครัฐเช่นกัน

ลักษณะสำคัญของรูปแบบ PPP

• การร่วมมือระหว่างรัฐกับเอกชนในการจัดทำบริการสาธารณะ
• มักเป็นการให้สัมปทานหรือการทำสัญญาระยะยาว
• แบ่งหน้าที่รับผิดชอบ โดยอาศัยความเชี่ยวชาญของแต่ละฝ่าย
• มีการแบ่งรับความเสี่ยงระหว่างรัฐกับเอกชน
• พิจารณาต้นทุนแบบครบวงจร (Whole of life cost) ทำให้เอกชนต้องบริหารจัดการให้เกิดประสิทธิภาพเพื่อให้ผลตอบแทนสูงสุด
• กรรมสิทธิ์ในของโครงการยังเป็นของภาครัฐ หรือตกเป็นของภาครัฐเมื่อสิ้นสุดสัญญา

ประโยชน์ของการดำเนินงานรูปแบบ PPP

ภาครัฐ

• ความคุ้มค่าในการใช้จ่ายของภาครัฐและการใช้ทรัพยากร จากการผสมผสานความเชี่ยวชาญระหว่างรัฐกับเอกชน การจัดสรรความเสี่ยงอย่างเหมาะสม และจากการดำเนินงานและบริหารงานของเอกชนที่มีประสิทธิภาพ
• ประหยัดต้นทุนค่าใช้จ่ายจากการให้เอกชนดำเนินงานและพิจารณาต้นทุนแบบครบวงจร
• ลดข้อจำกัดด้านงบประมาณ และเป็นแหล่งที่มาของเงินทุนเพิ่มเติม ทำให้สามารถบริหารจัดการงบประมาณไปใช้สำหรับโครงการอื่นๆ
• สามารถใช้งานสินทรัพย์ของภาครัฐให้เกิดประโยชน์มากขึ้น

ภาคเอกชน

• เพิ่มช่องทางและโอกาสการดำเนินธุรกิจให้กับภาคเอกชน
• สนับสนุนเศรษฐกิจของประเทศโดยส่งเสริมให้ภาคเอกชนมีส่วนร่วมดำเนินงานในกิจการของรัฐ

ประชาชน

• ได้รับการบริการที่มีประสิทธิภาพในราคาที่เหมาะสมและเป็นธรรม

แนวทางการให้เอกชนมีส่วนร่วมดำเนินงานในกิจการของรัฐ

การให้เอกชนมีส่วนร่วมดำเนินงานในกิจการของรัฐ (PPP) สามารถทำได้หลายรูปแบบ ขึ้นอยู่กับระดับการมีส่วนร่วมของภาคเอกชน โดยอาจให้ภาคเอกชนมีความรับผิดชอบครอบคลุมงานทั้งหมด (เช่น ออกแบบ ก่อสร้าง จัดหาเงินทุน ดำเนินการ บำรุงรักษา) หรือเฉพาะการดำเนินงานบางส่วน ตามความเหมาะสมของแต่ละโครงการและการแบ่งรับความเสี่ยงระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชนในแต่ละด้าน

ตามนิยามสากล แนวทางการให้เอกชนมีส่วนร่วมดำเนินงานในกิจการของรัฐ แบ่งออกได้เป็น 3 รูปแบบหลัก คือ

1. สัญญาจ้างให้บริหารและบำรุงรักษา (Management and Maintenance Contracts)

• เป็นการจ้างเอกชนที่เป็นมืออาชีพให้บริหารงานครอบคลุมภารกิจต่างๆ ที่ปกติภาครัฐเป็นผู้ดำเนินการ หรือการจ้างเอกชนให้บำรุงรักษาโครงการตามตัวชี้วัดเชิงคุณภาพผลงาน (Performance Indicators) ที่ภาครัฐกำหนด
• โดยทั่วไปจะมีอายุสัญญายาวนานกว่าสัญญาจ้างทำงานหรือจ้างให้บริการรูปแบบดั้งเดิม (เช่น  2-5 ปี)
• ภาครัฐจ่ายเงินให้แก่ผู้รับจ้างในอัตราคงที่ หรืออัตราแปรผันตามผลการดำเนินงาน เพื่อจูงใจให้เอกชนดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพ
• ภาครัฐยังคงความเป็นเจ้าของโครงการและรับผิดชอบการลงทุน รวมทั้งการตัดสินใจปรับปรุงโครงการในอนาคต

2. สัมปทานให้ดำเนินงานและบำรุงรักษา (Operation and Maintenance Concessions)

• เป็นการให้สัมปทานเอกชนเข้ามาดำเนินงานและบำรุงรักษาโครงการของภาครัฐที่ได้ก่อสร้างแล้วเสร็จ ตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ในสัญญา
• เป็นรูปแบบสัมปทานสำหรับโครงการที่มีอยู่แล้ว (Brownfield)
• เอกชนจัดเก็บรายได้จากการให้บริการ และจ่ายเงินค่าสัมปทาน
• ค่าเช่าโครงการ หรือส่วนแบ่งรายได้ให้แก่รัฐ
• อายุสัญญาไม่เกิน 30 ปี ตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
• ภาครัฐยังคงความเป็นเจ้าของโครงการ แต่การตัดสินใจปรับปรุงโครงการในอนาคตอยู่ที่ภาคเอกชน

3. สัมปทานให้ก่อสร้าง ดำเนินงาน และบำรุงรักษา (BOT-type of Concessions)

• เป็นการให้สัมปทานเอกชนรับผิดชอบดำเนินการตั้งแต่ การออกแบบ ก่อสร้าง จัดหาแหล่งเงินทุน ดำเนินงานและบำรุงรักษาโครงการ ตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ในสัญญา
• เป็นรูปแบบสัมปทานสำหรับโครงการใหม่ (Greenfield)
• เอกชนจัดเก็บรายได้จากการให้บริการ (User fee) หรือรับค่าตอบแทนจากภาครัฐตามผลผลิตหรือการบริการที่ส่งมอบ (Availability Payment)
• กรณีเอกชนมีรายได้จากการให้บริการ อาจจ่ายส่วนแบ่งรายได้ให้แก่รัฐ
• มีชื่อเรียกต่างๆ ตามขอบเขตความรับผิดชอบของเอกชนและเงื่อนไขสัญญา เช่น Build Operate Transfer (BOT), Build Transfer Operate (BTO), Design Build Finance Operate (DBFO) เป็นต้น
• ความเป็นเจ้าของทรัพย์สิน ขึ้นอยู่กับรูปแบบของสัญญาสัมปทาน

ตัวอย่างของแนวทางการให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนและบริหารจัดการทางหลวง

• การลงทุนก่อสร้างและบริหารจัดการโครงข่ายทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง
• การลงทุนและบริหารจัดการจุดพักรถหรือศูนย์บริการทางหลวง 
• การจ้างบำรุงรักษาทางตามคุณภาพผลงาน (Performance Based Contract for Road Maintenance)
• การจ้างบำรุงรักษาป้ายและเครื่องหมายจราจรตามคุณภาพผลงาน (Performance Based Contract for Traffic Control Devices)
• การจ้างบริหารจัดการระบบงานบริการบนทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง
• การจ้างบริหารจัดการด่านชั่งน้ำหนักถาวร

การประเมินความคุ้มค่าทางการเงิน (Value for Money)

• การประเมินความคุ้มค่าทางการเงิน (Value for Money, VfM) เป็นกระบวนการวิเคราะห์เปรียบเทียบต้นทุนของการให้เอกชนร่วมดำเนินงาน (PPP) กับต้นทุนของรูปแบบที่ภาครัฐดำเนินการเองทั้งหมด (Public Sector Comparator, PSC) ตลอดอายุโครงการ
• เป็นเครื่องมือหนึ่งที่ช่วยให้หน่วยงานเจ้าของโครงการใช้เป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาตัดสินใจว่าควรให้เอกชนร่วมดำเนินงานหรือไม่
• การให้เอกชนเข้าร่วมดำเนินงาน (PPP) จะถือว่ามีความคุ้มค่าทางการเงิน หากมีต้นทุน “ต่ำกว่า” รูปแบบที่ภาครัฐดำเนินการเองทั้งหมด
• การประเมินความคุ้มค่าทางการเงิน (VfM) สามารถใช้เป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์โครงการได้ตลอดช่วงของการดำเนินการโครงการในขั้นตอนต่างๆ เช่น

           1) ช่วงการเสนอโครงการ – หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องศึกษาวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการ และประเมินเปรียบเทียบต้นทุนกรณีภาครัฐดำเนินการเองทั้งหมดกับกรณีให้เอกชนร่วมดำเนินงาน เพื่อประกอบการตัดสินใจการให้เอกชนร่วมดำเนินงาน

           2) ช่วงการคัดเลือกเอกชน – หน่วยงานเจ้าของโครงการสามารถนำไปใช้ประเมินข้อเสนอของเอกชนแต่ละราย เพื่อพิจารณาหาว่าข้อเสนอของเอกชนรายได้มีต้นทุนที่ต่ำที่สุดและความคุ้มค่ามากที่สุด

           3) ช่วงการกำกับดูแลและติดตาม - หน่วยงานเจ้าของโครงการสามารถนำไปปรับใช้ในการเปรียบเทียบต้นทุนที่เกิดขึ้นจริงกับที่ประมาณการไว้

ระเบียบและข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

• พระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 

แผนการให้เอกชนร่วมลงทุนพัฒนาและบริหารจัดการทางหลวง

ปัจจุบัน กรมทางหลวงอยู่ระหว่างการพิจารณาให้เอกชนร่วมลงทุนพัฒนาและบริหารจัดการทางหลวง ดังต่อไปนี้

• การพัฒนาโครงข่ายทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง
• การว่าจ้างเอกชนสำหรับงานบริการบนทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง เช่น การเก็บค่าธรรมเนียม การอำนวยการจราจร
• การลงทุนพัฒนาและบริหารจัดการที่พักริมทางบนทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง
• การลงทุนพัฒนาและบริหารจัดการจุดพักรถบรรทุก